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Research

Wer hat die Macht in den Gemeinden? Eine Analyse über den Einfluss politischer Akteure auf die lokale Politik in der Schweiz

Authors:

Alexander Haus ,

Universität Lausanne, CH
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Andreas Ladner

Universität Lausanne, CH
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Abstract

Der Gemeindepolitik kommt in der Schweiz eine besondere Bedeutung zu, da die Gemeinden in vielen wichtigen Politikbereichen engagiert sind. In den letzten Jahrzehnten hat sich das politische Umfeld in den Gemeinden jedoch gewandelt. Die Stimmbeteiligung ist gesunken und die Parteien sind teilweise aus dem lokalen Raum verschwunden. Entsprechend stellt sich die Frage, wer heute die Gemeindepolitik bestimmt und wie sich die lokalen Machtverhältnisse über die Zeit verändert haben. Zur Erfassung von Macht und Einfluss bedienen wir uns des Reputationsansatzes. Wir stützen uns auf eine Befragung der Gemeinderäte im Jahr 2018 sowie den zwei Befragungen der Gemeindeschreiber aus den Jahren 1998 und 2009. Die Auskunftspersonen wurden gebeten, eine Reihe von lokalen Akteuren bezüglich ihrer Relevanz in der Lokalpolitik einzuschätzen. Unsere Resultate zeigen, dass die Exekutivmitglieder und die Gemeindepräsidenten die einflussreichsten Akteure sind, gefolgt von den Bürgerinnen und Bürger. Diese Bewertung hat sich seit den 1990er Jahre kaum verändert und fällt bei beiden Gruppen von Befragten sehr ähnlich aus. In einem weiteren Schritt identifizieren wir unterschiedliche Einflussmuster lokaler Politik, von denen das interessenorganisierte Einflussmuster, bei welchem kollektive Akteure wie beispielsweise Wirtschaftsverbände oder die politischen Parteien die lokale Politik prägen, am weitesten verbreitet ist. Unsere Befunde weisen auf pluralistische Machtkonstellationen in den Gemeinden hin, bei denen sich Macht und Einfluss auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen verteilen.
How to Cite: Haus, A., & Ladner, A. (2020). Wer hat die Macht in den Gemeinden? Eine Analyse über den Einfluss politischer Akteure auf die lokale Politik in der Schweiz. Jahrbuch Der Schweizerischen Verwaltungswissenschaften, 11(1), 66–80. DOI: http://doi.org/10.5334/ssas.135
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  Published on 23 Apr 2020
 Accepted on 01 Nov 2019            Submitted on 03 Oct 2019

1. Einleitung und Fragestellung

Die Gemeindepolitik hat einen hohen Stellenwert in der Schweiz, da die Gemeinden eine starke Position im politischen System einnehmen. Insbesondere im Vergleich zu anderen europäischen Ländern verfügen die Gemeinden über einen hohen Autonomiegrad (Ladner, Keuffer & Baldersheim 2016), und sie geniessen eine weitreichende Finanzhoheit, wenn es um Ausgaben und Steuern geht. Die Gemeinden tragen nicht nur rund ein Viertel der staatlichen Ausgabenlast (Schönenberger 2013: 570), sondern sie sind auch in vielen relevanten Politikbereichen wie Verkehr, Energie, Soziale Sicherheit, Gesundheit, Umwelt, Kultur oder Sport involviert und legen teilweise ihre eigenen Politiken fest. Gilt es wichtige politische Entscheidungen zu fällen, so ist die Frage naheliegend, wer sich bei diesen Entscheidungen durchzusetzen vermag, respektive wer über die grösste Macht in den Gemeinden verfügt. Auf der Basis von Umfragen unter den Schweizer Gemeindeschreibern Ende der 1980er Jahre konnten die Studien von Ladner (1991) und Ladner (1994) die Gemeindeexekutiven und die Gemeindepräsidenten als die beiden bestimmenden Akteursgruppen der Lokalpolitik in der Schweiz identifizieren, während den Parteien und den Stimmbürgern ein geringerer Einfluss zugeschrieben wurde. Weiter zeigten die Resultate, dass die Einflussstrukturen nicht gleichermassen über sämtliche Gemeinden verteilt waren. Während in Städten hauptsächlich Interessengruppen und Parteien die lokalen Machstrukturen prägten, dominierten in kleinen oder ländlichen Gemeinden die lokalen Regierungen oder bestimmte Bevölkerungsgruppen wie die Bauern oder Alteingesessene die Gemeindepolitik.

In den letzten Jahrzehnten haben sich nun aber die Rahmenbedingungen der Gemeindepolitik erheblich gewandelt. In vielen Gemeinden hat das Interesse an lokaler Politik deutlich abgenommen, was sich an den stetig tieferen Beteiligungsraten an lokalen Wahlen und Abstimmungen zeigt (Ladner 2016: 36, Kübler et al. 2016). Zahlreiche Gemeinden bekunden zudem Schwierigkeiten, für die verschiedenen Exekutiv- und Behördenämter ausreichend und genügend qualifizierte Freiwillige zu finden, was in manchen Augen das Milizsystem in seinen Grundzügen bedroht (Müller 2018, Freitag, Bundi & Flick Witzig 2019). Eng verbunden mit der Rekrutierungsproblematik ist das Verschwinden von zahlreichen Ortsparteien, vor allem in den kleineren Gemeinden, was zur Folge hat, dass die Parteilosen immer zahlreicher sind (Ladner 2014).

Angesichts des zunehmenden Rückzugs der Stimmberechtigten und der Lokalparteien aus der Gemeindepolitik, wollen wir in diesem Artikel der Frage nachgehen, wie sich die Macht- und Einflussstrukturen in den Gemeinden seit den 1990er Jahren verändert haben und welche Akteure heute die Gemeindepolitik massgeblich beeinflussen.

Mit dieser Untersuchung soll an die bestehende Literatur angeknüpft werden (Ladner 1991, Ladner 1994), indem zum einen die Einflussverhältnisse lokaler Politik erstmals aus der Wahrnehmung der kommunalen Regierungsverantwortlichen analysiert werden. Zum anderen beabsichtigen wir, die Entwicklung dieser Einflussverhältnisse seit den 1990er Jahre aus Sicht der Gemeindeschreiber aufzuzeigen. Wir bringen damit eine etwas andere Optik – die Sicht der Verwaltung im Vergleich zur Sicht der Politikerinnen und Politiker – in die aktuelle Analyse ein.

Der Artikel beginnt mit der Beschreibung des Reputationsansatzes zur Erfassung von Machtstrukturen in den Gemeinden. Danach stellen wir unsere Befragungen der Exekutivmitglieder im Jahr 2018 sowie der Gemeindeschreiber der Jahre 1988 und 2009 vor und beschreiben das methodische Vorgehen dieser Untersuchung. Anschliessend präsentieren wir die Resultate, in dem wir basierend auf den Daten der Exekutivmitgliederbefragung 2018 zuerst die aktuellen Machtverhältnisse anhand von Mittelwertvergleichen sowie identifizierten Einflussmustern (explorative Faktorenanalyse) aufzeigen. Sodann beschreiben wir mit den Umfragedaten der Gemeindeschreiberbefragungen die Einflussveränderungen lokalpolitischer Akteure über die Zeit (Mittelwertvergleiche). Im Schlussteil fassen wir die Ergebnisse zusammen und diskutieren sie mit Blick auf die Erkenntnisse bestehender Studien und der Debatte zur Frage der Macht in den Gemeinden.

2. Das Erfassen von Einfluss und Macht in den Gemeinden

Das Messen von Einfluss und Macht gehört zu den komplexeren Unterfangen der politischen Soziologie. Die Blütezeit entsprechender Bemühungen geht zurück in die 1950er und 1960er Jahren in den USA. Gegenstand heftiger Auseinandersetzungen war damals die Frage, inwiefern amerikanische Gemeinden demokratisch regiert werden. Aus Sicht der Pluralisten, unter ihnen Dahl (1967), gab es keine allumfassende Machtposition einer einzelnen Gruppe oder einem Akteur. Der Einfluss verteilt sich vielmehr auf unterschiedliche Bevölkerungsgruppen, welche je nach Politikfeld und Thema ihr Gewicht und ihren Einfluss geltend machen. Für die Elitisten wie zum Beispiel Hunter (1953) hingegen gleichen die Machverhältnisse in einer Gemeinde einer Oligarchie. Nach ihren Vorstellungen kontrolliert eine verhältnismässig kleine Gruppe von Personen die zentralen Bereiche des Gemeindelebens und sichert sich damit ihre lokale Machtstellung gegenüber anderen Bevölkerungsgruppen und Akteuren. Eng mit der Debatte um die Machtverteilung verbunden, war auch die Frage, nach welcher Methode sich die lokalen Einflussmuster am besten erforschen lassen.1

Für diese Arbeit orientieren wir uns am Reputationsansatz (Hunter 1953), welcher hauptsächlich auf der Zuschreibung von Macht und Einfluss basiert. Um die wesentlichen Beteiligten zu identifizieren, werden im Reputationsansatz den wichtigsten Persönlichkeiten einer Gemeinde eine Liste von verschiedenen Akteuren vorgelegt. Die Informanten bezeichnen die einflussreichsten Akteure beispielsweise mittels einer Rangordnung. Danach werden die Antworten verglichen. Je öfter eine Person oder Gruppe genannt wird, desto mehr Einfluss wird ihr nach diesem Verfahren attestiert (Hunter 1959). Der Reputationsansatz eignet sich vor allem in Gemeinden und Städten, weil das Feld an potentiell relevanten Politikakteuren relativ überschaubar ist im Gegensatz zur nationalen Ebene, wo diese Akteure heterogener und zahlreicher vorhanden sind (Hoffmann-Lange 2018: 86). Zudem ist der Ansatz relativ unkompliziert und lässt sich im Rahmen einer schriftlichen Umfrage umsetzen, was den Einbezug einer relativ grossen Zahl von Informanten und Gemeinden erlaubt. So kann mit einem vertretbaren Aufwand ein umfangreiches Bild der lokalen Machtverhältnisse in den Schweizer Gemeinden gezeichnet werden.2

Das Verständnis von Macht und Einfluss in dieser Arbeit beruht auf einer hierarchischen Beziehung (Zimmerling 2005: 100). Macht kennzeichnet sich dadurch, dass ein Akteur seinen Interessen in der Gemeindepolitik massgebend Geltung verschafft, indem er Einfluss auf die Politik nimmt. Der politische Einfluss als Subkategorie von Macht beschreibt demnach eine bestimmte Form der Machtausübung, welche in der Gemeindepolitik von besonderer Bedeutung ist. Dies im Unterschied zu anderen Formen von Machtausübung wie etwa Zwang oder Gewalt. Um den Einfluss von verschiedenen Akteuren auf die Gemeindepolitik zu erfragen, wird im Reputationsansatz eine Liste der möglichen Akteure erstellt (Hunter 1959). Je nach Gemeinde oder politischem Standpunkt können hier die Einschätzungen auseinandergehen. Für die einen sind es die Vereine, welche an den Gemeindeversammlungen für Mehrheiten sorgen. Für andere zählen alteingesessene Familien zu den wichtigsten Einflussgruppen und für weitere wiederum ist es der Gemeindepräsident, welcher aufgrund seiner herausragenden Stellung die Gemeindepolitik dominiert. Oder es findet sich anekdotische Evidenz, welche auf die herausragende Bedeutung einzelner Funktionsträger (Pfarrer, Lehrer, Notar, Arzt) oder Wirtschaftsgrössen (Bauunternehmer, zentraler Arbeitgeber) hinweisen. Für unsere Untersuchung haben wir aufgrund unserer langjährigen Erfahrung mit Forschungsfragen im Bereich der Gemeinden (Haus, Rochat & Kübler 2016, Ladner und Haus 2019, Ladner et al. 2013) und unserer Kenntnis der einschlägigen Literatur eine Auswahl an Akteuren getroffen, welche wir aus unserer Wahrnehmung als potentiell relevant für die Gemeindepolitik erachten. Eine gewisse Willkür kann hier nicht völlig ausgeschlossen werden. Da den Informanten aus Zeit- und Platzgründen nur eine begrenzte Zahl potentiell wichtiger Akteure vorgelegt werden kann, besteht die Gefahr, dass eine gewisse politische Elite vordefiniert wird und die Resultate einen zirkulären Charakter haben (Hoffmann-Lange 2018: 86)

Ein weiterer Einwand gegen den Reputationsansatz betrifft die Auswahl der Informanten, welche den Einfluss der Akteure einschätzen. Diese Auswahl birgt das Risiko, dass die Resultate verzerrt werden (Scott 2004: 86). Um dieser Kritik zu begegnen, stützen wir uns auf zwei unterschiedliche Informantengruppen in den Gemeinden. Die Exekutivmitglieder als politische, von der Bevölkerung gewählte Amtsträger und die Gemeindeschreiber als Schnittstelle zwischen Politik und Verwaltung sind bestens über die politischen Verhältnisse in ihrer Gemeinde informiert. Auch wenn ein gewisser Grad an Subjektivität bei der Beantwortung der Fragen nicht völlig ausgeschlossen werden kann, so zeigen sich in den Daten zumindest keine systematischen Verzerrungen.3

3. Datengrundlage und Vorgehen

Als Datengrundlage für diese Untersuchung dient uns zum einen unsere Vollerhebung unter den Schweizer Exekutivmitgliedern), welche wir Ende 2017 respektive anfangs 2018 mittels Onlinefragebogen durchgeführt haben und bei der von 12’922 angeschriebenen Gemeinderäten 60.5 Prozent geantwortet haben, und das über alle Kantone jeweils zu ähnlichen Teilen (ZHAW & IDHEAP 2018). Im Weiteren verwenden wir die Daten unserer zwei schriftlichen Befragungen der Gemeindeschreiber. In der Vollerhebung von 1988 antworteten von 3’022 angeschriebenen Gemeindeschreiber 81.6 Prozent (Ladner 1991) und in derjenigen von 2009 57.0 Prozent von 2’596 angeschriebenen Gemeindeschreiber (Ladner et al. 2013).

In den drei Umfragen wurde den Informanten jeweils eine Liste mit potentiell relevanten Akteuren vorgelegt und dazu jeweils die gleichartige Frage gestellt: „Wie stark schätzen Sie den Einfluss folgender Organisationen, Gruppen oder Verbände auf die lokale Politik in Ihrer Gemeinde ein?“4 Die Befragten wurden gebeten, für jeden Akteur die Einflussstärke auf einer Skala von 1 (keinen Einfluss) bis 7 (starken Einfluss) anzugeben. Weiter konnten sie angeben, ob ein Akteur in ihrer Gemeinde nicht existiert. Die Daten aus diesen Befragungen lassen sich somit gut miteinander vergleichen und erlauben es uns, einen relativ umfassenden Einblick in die lokalen Machtverhältnisse zu geben.

Für unsere Analyse vergleichen wir zunächst anhand arithmetischer Mittelwerte den Einfluss einzelner Akteure aus Sicht der kommunalen Regierungsmitglieder. Angesichts der sehr heterogenen Gemeindelandschaft in der Schweiz gehen wir davon aus, dass je nach Gemeinde unterschiedliche Kombinationen von Akteuren Einfluss auf die Lokalpolitik nehmen. Mittels einer explorativen Faktorenanalyse (Wolff & Bacher 2010) überprüfen wir deshalb die Antworten der Exekutivmitglieder auf bestimmte Einflussmuster und betrachten die Verbreitung dieser Muster in den Gemeinden. Im Weiteren testen wir anhand einer Korrelationsanalyse den Zusammenhang zwischen Anzahl bestehender Parteien und den Einfluss der Parteien aus Sicht der Exekutivmitglieder. Während die erste Gruppe der Informanten – die Exekutivmitglieder – über die aktuellen Machtverhältnisse Auskunft geben, vergleichen wir anhand der zweiten Gruppe – der Gemeindeschreiber – die Mittelwerte gleicher Akteure zu den beiden Umfragezeitpunkten 1988 und 2009 und zeigen deren Veränderung auf.

4. Einfluss und Macht lokaler Akteure aus Sicht der Exekutivmitglieder

4.1. Der Einfluss einzelner Akteure auf die Gemeindepolitik

Der stärkste Einfluss auf die Gemeindepolitik hat gemäss der durchschnittlichen Einschätzung der Exekutivmitglieder der Gemeinderat, dicht gefolgt vom Gemeindepräsidenten (vgl. Tabelle 1). Diesen beiden Akteuren wird mit Antwortmittelwerten von 5.5 bis 5.9 (Maximalwert = 7) ein mittleres bis starkes Gewicht in der Bestimmung lokalpolitischer Belange zugeschrieben. Einen ähnlich hohen Stellenwert messen die Exekutivmitglieder der Legislative zu, das heisst den Gemeindeparlamenten. Diese Bewertung gilt allerdings nur für diejenigen Gemeinden mit einem lokalen Parlament. Während es grundsätzlich in allen Gemeinden eine Exekutive und einen Präsidenten gibt, sind Parlamente nur in knapp einem Viertel aller Gemeinden anzutreffen, vor allem in der französischen und italienischen Schweiz (Ladner & Haus 2019).5 In der überwiegenden Mehrheit der Gemeinden, hauptsächlich in der Deutschschweiz, werden die politischen Belange durch Stimmbürgerinnen und Stimmbürger direkt an der Gemeindeversammlung verhandelt und entschieden.6

Tabelle 1

Der Einfluss von einzelnen Akteuren auf die Gemeindepolitik (nach Mittelwerten absteigende Aufstellung, übrige Angaben in Prozent).


Akteursgruppe Gibt es nicht Kein Einfluss Mittlerer Einfluss Starker Einfluss Mittelwert

1 2 3 4 5 6 7

Gemeindeexekutive 0,6 0,8 0,8 1,6 10,2 14,6 33,5 38,1 5,9
Gemeindepräsident/-in 0,3 2,1 2,3 3,2 15,7 16,6 28,1 31,6 5,5
Gemeindeparlament 77,4 0,9 0,4 1,0 3,7 4,1 6,4 6,2 5,4
Bürger/innen 0,5 1,0 3,7 8,5 29,3 22,6 20,7 13,7 4,9
lokale Vereine 1,2 6,6 6,0 8,2 29,8 16,3 18,1 13,7 4,5
langjährige Einwohner/-innen 1,8 8,4 7,6 10,2 24,4 19,3 18,3 9,9 4,4
politische Parteien 11,4 12,9 7,6 8,3 16,1 13,6 16,8 13,2 4,3
Rechnungsprüfungskommission 7,9 7,7 8,0 12,1 25,9 16,6 14,9 6,9 4,2
Bauern 2,2 8,2 11,5 16,2 24,8 17,0 14,3 6,0 4,0
Wirtschaft 2,9 7,4 11,1 16,2 29,1 17,2 12,3 3,9 3,9
Aktionskommittees 18,8 13,2 9,9 12,3 19,3 12,1 9,0 5,3 3,7
lokale Geschäfte 2,3 13,0 14,1 18,0 27,7 14,3 8,2 2,4 3,5
Presse 4,6 17,9 18,3 18,2 19,9 10,8 7,1 3,2 3,2
Quartiere1 7,4 20,9 18,3 18,1 19,7 9,3 4,7 1,6 3,0
Wirtschaftsverbände 20,4 22,8 14,2 13,4 16,5 7,5 4,1 1,1 2,9
Kirche 2,6 27,8 25,2 19,0 16,3 6,1 2,4 0,6 2,6
Gewerkschaften 27,5 34,6 14,7 9,6 9,1 2,9 1,3 0,3 2,1
Prozentwerte

Bemerkungen: Nmin 7’159, Nmax 7’642, Frage 37 der Exekutivmitgliederbefragung 2018 (vgl. Kapitel 3). Da uns der Einfluss einzelner Akteure interessiert und nicht deren Verbreitung in den Gemeinden, haben wir für die Berechnung des Mittelwertes nur diejenigen Fälle berücksichtigt, in welchen der Akteur vorhanden ist. Bei den Akteuren Gemeindeexekutiven, Gemeindepräsident sowie Bürger/innen und langjährige Einwohner/innen sind die Antworten «gibt es nicht» kaum plausibel. Es kann sein, dass in diesen Fällen «starker Einfluss» mit «gibt es nicht» verwechselt wurde (Antwortkategorien in der Umfrage unmittelbar nebeneinander aufgeführt).

Die Bürgerinnen und Bürger zählen nach Einschätzung der Gemeinderäte zu den viertwichtigsten Akteuren in der Gemeindepolitik. Zu ihrer Bedeutung beitragen dürfte sicherlich der Umstand, dass sie über die Gemeindeversammlung respektive über die direktdemokratischen Instrumente einen zusätzlichen Einfluss auf die Lokalpolitik nehmen können. An den Versammlungen sind zudem oftmals langjährige Einwohnerinnen und Einwohner im Vergleich zu anderen Bevölkerungsgruppen wie junge Einwohner, Neuzugezogene oder Frauen eher übervertreten (Ladner 2016: 44), was dazu geführt haben könnte, dass diese Gruppe an sechster Stelle der bedeutenden Akteure liegt (vgl. Tabelle 1). Interessant ist, dass in Bezug auf die Einflussstärke der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger keine Unterschiede zwischen Parlaments- und Versammlungsgemeinden bestehen, zumindest in den grösseren, vergleichbaren Gemeinden.78 Dies deutet darauf hin, dass die Einführung eines Parlaments nicht zwingend mit dem Transfer von Macht und Einfluss einhergeht. So sehen es zumindest die Vertreter der kommunalen Exekutiven.

Zwischen den Bürgerinnen und Bürger und den langjährigen Einwohnerinnen und Einwohner reihen sich die lokalen Vereine als einflussreichste Kollektivakteure in der Rangliste der Tabelle 1 ein. Über die Frage, inwiefern die Vereine die Lokalpolitik massgeblich beeinflussen, zum Beispiel durch selektive Mobilisierung bei bestimmten lokalen Abstimmungen, gibt es unterschiedliche Meinungen und Ansichten. Aus der Perspektive der Exekutivmitglieder können lokale Vereine als wichtige Wahlkampfstütze dienen, über welche sie Stimmen generieren, gerade auch über die Parteigrenzen hinaus. Rund drei Viertel der Exekutivmitglieder sind mindestens in einem Verein aktiv (Geser et al. 2011: 39). Aber auch für Vereine ist es lukrativ, eine Vertretung, welche ihre Interessen bei vereinsrelevanten Entscheidungen wahrnimmt, in der lokalen Regierung zu haben. Unzutreffend ist jedoch die Annahme, dass die Lokalpolitik durch die Vereine bestimmt wird.

Die Parteien folgen an siebter Stelle, was diejenigen Befunde unterstreicht, welche den lokalen Parteien nur mehr einen begrenzten Stellenwert in der Lokalpolitik beimessen (vgl. Ladner 2011, Geser 2003). Rund 40 Prozent der Exekutivmitglieder und Gemeindepräsidenten sagen, dass sie keiner Partei angehören, hauptsächlich in Gemeinden mit weniger als 2’000 Einwohnende (Geser et al. 2011: 48). Eine Ausnahme bildet der Kanton Tessin, in welchem die Gemeindepolitik traditionell politisierter und stärker durch Parteien bewirtschaftet wird (Koch & Rohner 2016: 149). Die Tessiner Gemeinderäte beurteilen in unserer Umfrage von 2018 die Bedeutung der Parteien durchschnittlich höher als ihre Kollegen in den anderen Sprachregionen. Etwas im Widerspruch zur These des lokalen Parteienrückgangs ist der Umstand, dass nur etwas mehr als jedes zehnte Exekutivmitglied in unserer Umfrage angibt, dass in der Gemeinde keine Parteien existieren (vgl. Tabelle 1). Dies dürfte damit zusammenhängen, dass sich die Befragten generell zur Bedeutung der Parteien äussern und nicht immer berücksichtigten, ob diese in ihrer Gemeinde überhaupt mit eigenen Lokalsektionen vertreten sind. Die Einflussstärke der Parteien hängt wesentlich vom örtlichen Parteienwettbewerb ab. Je mehr Parteien in einer Gemeinde vorhanden sind, desto einflussreicher sind sie aus Sicht der Gemeinderäte, was sich mit einem statistisch signifikanten Zusammenhang von 0.59 (Korrelationskoeffizient) aus unseren Umfragedaten belegen lässt.9 Ähnlich den Lokalparteien wird der Rechnungsprüfungskommission, als lokales Kontrollorgan der Exekutive, sowie den Bauern als Akteurgruppe mit Partikuliarinteressen ein mittlerer Einfluss attestiert. Aufgrund der nach wie vor zahlreichen, ländlich geprägten Gemeinden bilden die Landwirte über die Gesamtheit der Gemeinden gesehen eine bedeutende Bevölkerungsgruppe in der Lokalpolitik.

Untersucht man die Akteure der unteren Hälfte in Tabelle 1, welche einen eher geringen Einfluss auf die Gemeindepolitik ausüben, so fällt auf, dass sich die Wirtschaft, das lokale Gewerbe und die Wirtschaftsverbände auf den hinteren Plätzen einreihen. In zahlreichen Gemeinden wie zum Beispiel in Pendlergemeinden oder ländlichen Gemeinden sind im Verhältnis zur Wohnbevölkerung eher weniger Arbeitsplätze angesiedelt als in den Zentrumsgemeinden oder Städten, weshalb der Stellenwert der Wirtschaft insgesamt betrachtet als eher gering wahrgenommen wird. Ebenfalls als weniger einflussreich gesehen werden lokale Interessengruppen wie Quartiere oder Aktionskommittees und die Presse. Nahezu keine Bedeutung haben die in der Regel überlokal organisierten Akteure wie die Kirche oder die Gewerkschaften.

Die Schweizer Gemeindelandschaft charakterisiert sich durch ihre grosse Vielfalt, was sich besonders in den sehr unterschiedlichen Einwohnerzahlen der Gemeinden bemerkbar macht. Wir haben deshalb anhand der sieben bedeutendsten Akteure in Tabelle 1 sowie den Wirtschaftsverbänden überprüft, inwiefern sich die Einschätzungen zum Einfluss in den verschiedenen Gemeindegrössenklassen verändert. Unsere Resultate in Abbildung 1 zeigen, dass der Gemeinderat und der Gemeindepräsident über alle Gemeindegrössenklassen hinweg einen relativ konstant hohen Einflusswert aufweisen, wobei analog der Rangierung in Tabelle 1 die Regierung jeweils vor dem Präsidenten liegt. Besonders stark verändert sich hingegen die Stellung der Parteien wie in Abbildung 1 gut ersichtlich ist. Während sie in den Kleinstgemeinden so gut wie keine Relevanz haben, gewinnen sie mit zunehmender Gemeindegrösse an Macht. Ab 2’000 Einwohnerinnen und Einwohner bestimmen Parteien erheblich mit, und in den Gemeinden ab einer Bevölkerungszahl von 10’000 sowie in den Städten ist ihr Einfluss sehr gross, und zwar ungefähr gleich stark wie derjenige des Parlaments, in dem die Parteien die Politik debattieren und gestalten. In mittleren und kleinen Gemeinden liegt der Stellenwert des Parlaments hingegen teilweise beträchtlich über demjenigen der Parteien, was damit zusammenhängen könnte, dass in diesen Gemeindeparlamenten viele parteilose Abgeordnete sitzen und die Parteien kaum ein funktionierendes Eigenleben haben. Die Stärke des Einflusses von Bürgerinnen und Bürger auf die Lokalpolitik ändert sich kaum, unabhängig davon ob die Einschätzung durch einen Gemeinderat einer Kleinstgemeinde oder einem Regierungsmitglied einer Stadt mit 20’000 und mehr Einwohnende erfolgt (vgl. Abbildung 2). Etwas anders sieht die Lage bei den Alteingesessenen aus. In den grossen Gemeinden und Städten haben sie weniger Gewicht als in mittleren und kleinen Gemeinden.

Abbildung 1 

Einfluss ausgewählter Akteursgruppen in den Gemeinden: Gemeindepräsident, Gemeindeexekutive, Gemeindeparlament und politische Parteien nach Gemeindegrösse (Mittelwerte, Skala 1 = Kein Einfluss, 7 = Grosser Einfluss).

Abbildung 2 

Einfluss ausgewählter Akteursgruppen in den Gemeinden Bürger/innen, lokale Vereine, Wirtschaftsverbände und langjährige Einwohner/innen nach Gemeindegrösse (Mittelwerte, Skala 1 = Kein Einfluss, 7 = Grosser Einfluss).

Ebenfalls aufsteigend ist die Relevanz der lokalen Vereine ab einer Gemeindegrösse von 2’000 und mehr Einwohnenden. Besonders in den Städten ist die Bedeutung besonders hoch, was daran liegen kann, dass die Wahlen dort am umstrittensten sind, und somit die Vereine als wichtige Wählerbasis aus Sicht der Exekutivmitglieder besonders bedeutend sind. Der Einfluss der Wirtschaftsverbände zu guter Letzt, stellvertretend für überlokal organisierte Interessengruppen, vergrössert sich kontinuierlich mit zunehmender Bevölkerungszahl. In Zentrumsgemeinden und Städten, wo sich zahlreiche Unternehmen und Arbeitsplätze befinden, hat die lokale Wirtschaftspolitik eine besondere Tragweite, weshalb den Wirtschaftsinteressen – und auch gewerkschaftlichen Interessen – ein relativ grosser Einfluss auf die Gemeindepolitik zugeschrieben wird.

4.2. Drei unterschiedliche Einflussmuster lokaler Akteure

Angesichts der grossen Unterschiede zwischen den Gemeinden ist zu erwarten, dass es unterschiedliche Einflussmuster gibt, das heisst, dass je nach Gemeinde eine bestimmte Konstellation von Akteuren Einfluss auf die Lokalpolitik ausübt. Um die relevanten Akteursstrukturen lokaler Politik zu identifizieren, orientieren wir uns an der Vorgehensweise von Ladner (1991, 1994). Mit einer explorativen Faktorenanalyse können auf verhältnismässig einfache Art und Weise charakteristische Antwortmuster von Informanten zu Einfluss und Macht lokaler Akteure gefunden werden. Ziel ist es, die Komplexität der Antworten der Exekutivmitglieder zu den 17 abgefragten Akteuren in Tabelle 1 auf ein paar wenige Faktoren (Einflussmuster) zu reduzieren.10 Allerdings haben wir zwei Akteure nicht in die Analyse miteinbezogen. Zum einen das Parlament, weil es im Gegensatz zu allen anderen Akteuren nur in einem kleinen Teil der Gemeinden existiert. Andererseits die Rechnungsprüfungskommission, weil sie eine reine Kontrollfunktion hat und sich als kommunale Aufsichtsstelle neutral verhalten muss. Die Resultate unserer Faktoranalyse in Tabelle 2 ergeben drei spezifische Einflussmuster (Faktoren).11

Tabelle 2

Drei unterschiedliche Einflussmuster lokaler Akteure in den Schweizer Gemeinden (Faktorladungen).


Akteursgruppen Faktor 1 Faktor 2 Faktor 3

Interessen- organisiert Ländlich Behörden-orientiert

Wirtschaftsverbände ,79 ,09 ,03
Gewerkschaften ,73 ,06 –,08
Presse ,68 ,23 ,05
Quartiere ,61 ,31 –,02
politische Parteien ,61 –,17 ,32
Kirche ,54 ,42 –,04
Aktionskommittees ,52 ,08 ,19
Wirtschaft ,50 ,48 ,15
lokale Geschäfte ,47 ,41 ,20
Bauern ,02 ,79 –,08
Bürger/innen ,10 ,62 ,19
langjährige Einwohner/-innen ,13 ,56 ,19
lokale Vereine ,29 ,37 ,29
Gemeindeexekutive ,02 ,12 ,81
Gemeindepräsident/-in ,06 ,18 ,76
Eigenwerte 4,59 1,56 1,23
erklärte Varianz 49.18%: Anteil davon: 23,36 15,07 10,75

Bemerkungen: Kursiv-fett hervorgehobenen Akteure gelten als Bestandteil der jeweiligen Faktoren. Berücksichtigt werden nur Faktorenwerte, welche eine Korrelation mit dem jeweiligen Faktor von grösser als |0,40| ausweisen und einem der drei Faktoren eindeutig zugeordnet werden können. N = 7’267, Principal Component Analysis, Varimax. Da uns in dieser Analyse nicht nur der Einfluss einzelner Akteure interessiert, sondern auch deren Bedeutung auf lokaler Ebene insgesamt, wurde «gibt es nicht» (=0) als «kein Einfluss» (=1) recodiert.

Das erste Muster, welches wir als interessenorganisiertes Einflussmuster (Faktor 1) bezeichnen, umfasst eine Reihe kollektiver Akteure, die Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, Presse, Quartiere, politischen Parteien, Kirche, Aktionskommittees und die Wirtschaft. Diese Akteure vertreten mit Ausnahme der Quartiere Interessen, welche vor allem auch überlokal stark organisiert sind oder zumindest wie im Fall der Märkte für die Wirtschaft erhebliche Bezüge zur Aussenwelt der Gemeinde haben. Ihre Positionen und ihr Verhalten in gemeindepolitischen Fragen ist nicht einzig durch die örtlichen Gegebenheiten geprägt, sondern auch von der Ausrichtung ihrer übergeordneten Organisationen. Diese Akteurskonstellation entspricht am ehesten derjenigen, welche auch auf kantonaler und nationaler Ebene vorzufinden ist.

Im zweiten Muster (Faktor 2), welches wir ländliches Einflussmuster nennen, sind es vor allem die Vertreter der Landwirtschaft, die Bürgerinnen und Bürger sowie die langjährigen Einwohnerinnen und Einwohner, welche auf die Gemeindepolitik direkt Einfluss nehmen, das heisst ohne über Politikvermittler wie die örtlichen Parteien oder bestimmte Interessengruppen gehen zu müssen. Kennzeichnend zudem ist, dass in diesen Machtstrukturen vielerorts kein Parlament vorhanden ist, sondern die Politik durch eine direkte Beteiligung der Gemeindebevölkerung, hauptsächlich durch die Teilnahme an den Gemeindeversammlungen und vereinzelt auch an Urnengängen, stattfindet. In diesen oftmals kleineren ländlichen Gemeinden sind die Bevölkerungsstrukturen relativ homogen, so dass sich verschiedene Interessengruppen kaum herausbilden und organisieren.

Dem dritten identifizierten Einflussmuster (Faktor 3) geben wir den Namen Behördenorientiert. Die zentralen Akteure dieses Musters bilden die Gemeindeexekutive und der Gemeindepräsident. In diesen Strukturen entspricht die Gemeindepolitik am Ehesten einer Sachpolitik, bei welcher die Behörden in möglichst sachlichen Abwägungen ihre Geschäfte und Vorlagen den Stimmberechtigten zur Verhandlung und Entscheidung vorlegen, während Parteien und Interessengruppen weniger dominant sind und kaum eine (Partei-)Politisierung der Lokalpolitik stattfindet. Dies hat auch Auswirkungen auf die politische Teilnahme der Stimmberechtigten, welche angesichts der eher unumstrittenen Sachpolitik tendenziell tiefer ausfällt. Während sich die behördlichen Akteure hauptsächlich mit der staatlichen Leistungserbringung respektive dem Output der Politik beschäftigen, heben die zwei anderen Muster die Inputgeber der Politik, wie beispielsweise Bürgerinnen und Bürger, Parteien oder Interessengruppen, hervor.

Die Wirtschaft und die lokalen Geschäfte sind nicht eindeutig einzuordnen in Tabelle 2, da sie statistisch – aber auch theoretisch – sowohl zum interessenorganisierten Muster wie auch zum Ländlichen gezählt werden können. Gerade in peripheren Regionen kann das örtliche Gewerbe sehr bedeutend sein, beispielsweise für immobile Menschen oder als wichtige lokale Arbeitgeber. In keines der Einflussmuster lassen sich die lokalen Vereine verorten. Sie haben in allen drei Strukturen eine gewisse Bedeutung, allerdings ist diese im Vergleich zu den anderen Akteuren nicht sehr ausgeprägt. Diese Schwierigkeiten zeigen, dass die Grenzen zwischen den Mustern durchaus verschwimmen können und eine klare Zuordnung nicht unbedingt die Realität widerspiegeln muss.

Die bisherigen Analysen können nur wenig über den Stellenwert der Erklärungsmuster bezogen auf die Anzahl Gemeinden und die Verbreitung in der Bevölkerung sagen. Die Resultate in Tabelle 3 zeigen hierzu ein differenziertes Bild. Während das ländliche Einflussmuster, allen voran die Landwirte, in rund 40 Prozent der Gemeinden die Lokalpolitik wesentlich prägen, sind es in je rund 30 Prozent der Gemeinden kollektive Interessengruppen und Parteien oder der Gemeinderat (inklusive dem Gemeindepräsidenten), welche vor allem bestimmen. Betrachtet man allerdings die Bevölkerungszahl, welche von den einzelnen Einflussmustern betroffen ist, verschiebt sich die Relevanz erheblich zu den interessenorganisierten Akteuren. Diese beeinflussen massgeblich die Gemeindepolitik von gegen zwei Drittel der Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz, während die ländlichen und behördenorientierten Strukturen für total rund ein Drittel der Menschen im Land die Lokalpolitik prägen.

Tabelle 3

Bedeutung der Einflussmuster nach Anzahl Gemeinden und Einwohnerzahl in der Schweiz (N = 2’121 Gemeinden).12


Einflussmuster Anzahl Gemeinden13 in % Einwohner (31.12.16) in % Ø Gemeinde-grösse

Interessenorganisiert 642 30 5 427 493 67 8 454
Ländlich 860 41 1 105 479 13 1 285
Behördenorientiert 619 29 1 675 319 20 2 706
Total 2121 100 8 208 291 100 3 870

Die Ergebnisse in Tabelle 3 verdeutlichen weiter, dass die Gemeindegrösse einen erheblichen Einfluss auf die Strukturierung der lokalen Macht- und Einflussverhältnisse hat. Das ländliche Einflussmuster ist besonders in Kleinstgemeinden mit einer durchschnittlichen Bevölkerungszahl von rund 1’300 Einwohnerinnen und Einwohner dominant, während das behördenorientierte Einflussmuster in leicht grösseren Gemeinden mit einer Bevölkerungszahl von rund 3’000 vorzufinden ist. In der Grössenordnung von durchschnittlich rund 8’500 Einwohnerinnen und Einwohner dominiert das interessenorganisierte Einflussmuster. In grossen Gemeinden und Städten kommt es zu einer Ausdifferenzierung unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen und einer grösseren Zahl von Arbeitsplätzen, was zu einer stärkeren Präsenz diverser Interessengruppen führt. Zudem ist der politische Wettbewerb wesentlich schärfer als in Kleingemeinden, weshalb die Parteien einen grösseren Einfluss in den Städten aufweisen.

Ein weiteres wesentliches Unterscheidungsmerkmal von Gemeinden ist ihre unterschiedliche kulturelle Prägung, welche sich beispielsweise mit der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Sprachgebiet erfassen lässt. Vergleicht man die Bedeutung in den Sprachregionen, so zeigt sich, dass die drei identifizierten Einflussmuster in der französisch- und deutschsprachigen Schweiz ähnlich gleichmässig zu je rund 30 Prozent verbreitet sind (vgl. Abbildung 3). Einzig in der Westschweiz dominiert das behördenorientierte Einflussmuster etwas mehr, was darauf zurückgeführt werden kann, dass das Staatsverhältnis eher hierarchisch geprägt ist und mehr Aufgaben auf kantonaler Ebene angesiedelt sind als in den anderen Regionen.

Abbildung 3 

Verbreitung der drei Einflussmuster in den unterschiedlichen Sprachregionen (in % der antwortenden Exekutivmitglieder je Sprachregion).

Im Tessin hingegen ist das interessenorientierte Einflussmuster sehr stark verbreitet, weil nicht zuletzt die Gemeindeebene relativ stark durch die verschiedenen Parteien vor Ort sowie weiteren organisierten Akteuren politisiert ist. Es ist daher auch nicht überraschend, dass in der italienischen Schweiz das ländliche Pattern kaum vorkommt, da die Stimmberechtigten weniger direkt Einfluss auf die Politik nehmen, sondern mehr indirekt über die zahlreichen Tessiner Lokalparlamente.

5. Veränderung von Macht und Einfluss aus Sicht der Gemeindeschreiber 1988–2009

Die Befragungen der Gemeindeschreiber 1988 und 2009 unterstützen die Befunde aus der Exekutivbefragung. Zudem belegen sie, dass sich die Machtstrukturen in den Gemeinden insgesamt nicht wesentlich verändert haben. Die Rangliste was den Einfluss der einzelnen Akteurgruppen anbelangt, bleibt auf den vorderen Plätzen unverändert. Auch aus Sicht der Gemeindeschreiber wird die Lokalpolitik dominiert von Gemeindeexekutive und Gemeindepräsidentin oder Gemeindepräsident, gefolgt von den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern und den Parteien. Dies gilt über die Zeitspanne 1990 bis 2010 hinweg. Den übrigen Akteuren wird im Durchschnitt weniger als ein mittlerer Einfluss attestiert (vgl. Tabelle 4).

Tabelle 4

Einfluss ausgewählter Akteure auf die Lokalpolitik 1988 und 2009 (Durchschnittswerte).


Ausgewählte Akteure 1988 2009 Veränderung

Gemeindexekutive 5,1 5,4 0,3
Gemeindepräsident/-in 4,7 5,1 0,4
Stimmbürger/-innen 4,2 4,7 0,5
Parteien 3,6 3,7 0,1
Bauern 3,1 3,2 0,1
Gewerbe 2,3 3,1 0,8
Private Unternehmungen 1,7 2,7 1
Presse 1,7 2,6 0,9
Kirche 1,6 2,1 0,5
N 2259 1354

Bemerkungen: Bei den hier abgebildeten Zahlen werden «nicht vorhanden» und «keinen Einfluss» gleichgesetzt (d.h. sie erhalten den Wert 1).

Die Einflussstrukturen in den Gemeinden über die Jahrtausendwende hinweg zeigen insgesamt ein relativ stabiles Bild. Schaut man jedoch etwas genauer hin, so zeigen sich allerdings geringfügige Veränderungen. Um möglichst aussagekräftige Ergebnisse zu erhalten, wurden für die untenstehende Figuren (Abbildungen 4–9) lediglich diejenigen Gemeinden berücksichtigt, welche an beiden Befragungen teilgenommen haben. Gruppiert in drei Grössenklassen verfeinert sich der Einblick in den Wandel der Lokalpolitik und bisherige Erkenntnisse aus der Exekutivmitgliederbefragung 2018 werden teilweise bekräftigt.

Die Aussagen der Gemeindeschreiber bestätigen zum Beispiel den Bedeutungsverlust der Parteien in den kleinen Gemeinden. Nicht nur spielen die Lokalparteien in den Gemeinden mit weniger als 2’000 Einwohnerinnen und Einwohner eine deutlich weniger wichtige Rolle, auch ihr Einfluss ist über die Jahre hinweg zurückgegangen. Etwas weniger ausgeprägt trifft dies auch auf die grössten Gemeinden zu, während in den mittleren Gemeinden der Einfluss der Parteien eher etwas angestiegen ist.

Am meisten Einfluss haben – gemäss Aussagen der Gemeindeschreiber – die Gemeindeexekutiven und zwar in allen Gemeindegrössenkategorien (vgl. Abbildungen 4–6). Dabei ist der Einfluss in den kleinsten Gemeinden konstant geblieben, während er in den mittleren eher etwas zu- und in den grössten Gemeinden etwas abgenommen hat. Die Gemeindepräsidenten haben demgegenüber vor allem in den kleinsten und mittleren Gemeinden an Bedeutung gewonnen, während in den grössten Gemeinden auch ihr Einfluss etwas rückläufig ist. Ein ähnliches Muster – allerdings auf einem etwas tieferen Niveau – zeigt sich auch bei den Stimmbürgerinnen und Stimmbürger. Beim Einfluss der anderen Akteure, der – wie wir gesehen haben – deutlich tiefer liegt, zeigt sich nicht ganz unerwartet, mit zunehmender Gemeindegrösse ein Rückgang bei den Bauern, wobei vor allem in den grösseren Gemeinden über die Zeit hinweg, den Bauern leicht mehr Einfluss attestiert wird (vgl. Abbildungen 7–9). Das Gewerbe, private Unternehmer aber auch die Medien haben an Einfluss zugelegt. Diese Zunahme ging allerdings auf einem deutlich tieferen Einflussniveau von statten. Bei den Bürgergruppen ist der Trend demgegenüber weniger eindeutig.

Abbildung 4–6 

Wandel der Einflussverhältnisse lokalpolitischer Akteure (Exekutive, Gemeindepräsident, Bürger, Parteien) 1988–2009 nach Gemeindegrösse.

Abbildung 7–9 

Wandel der Einflussverhältnisse lokalpolitischer Akteure (Gewerbe, private Unternehmer, Presse/Medien, Bauern, Bürgergruppen) 1988–2009 nach Gemeindegrösse.

6. Fazit und Diskussion

In diesem Artikel sind wir der Frage nachgegangen, welche Akteure heute die Gemeindepolitik massgeblich beeinflussen und wie sich Macht und Einfluss dieser Akteure seit den 1990er Jahren verändert haben. Im Wesentlichen gelangen wir zur Erkenntnis, dass es in den letzten Jahrzehnten trotz den veränderten Rahmenbedingungen in der Gemeindepolitik kaum zu Verschiebungen in den Macht- und Einflusskonstellationen lokaler Politik gekommen ist. Die Exekutiven und der Gemeindepräsident werden konstant als die einflussreichsten Akteure in der Gemeindepolitik eingestuft, sowohl von den Gemeindeschreibern als auch von den Exekutivmitgliedern, und zwar auf einem ähnlichen Niveau über alle Umfragezeitpunkte hinweg. Einzig in den grösseren Gemeinden mit einer Bevölkerungszahl von 10’000 und mehr scheinen sie etwas an Macht eingebüsst zu haben. Insgesamt nehmen die Behörden eine herausragende Position in der Lokalpolitik ein, was sie vielerorts im Sinne der Bevölkerung zu nutzen wissen, denn das Vertrauen in ihre Arbeit ist relativ gross, wie verschiedene Studien gezeigt haben (u.a. Denters et al. 2014, Haus, Rochat & Kübler 2016).

Interessant ist die Einschätzung des Einflusses der Bürgerinnen und Bürger, welche unabhängig von der Gemeindegrösse nahezu identisch ausfällt. In kleinen Gemeinden, in welchen die Bürgerinnen und Bürger – verstanden als Stimmberechtigte – zahlreich an Wahlen und Abstimmungen respektive Gemeindeversammlungen partizipieren, wird deren Einfluss praktisch gleich hoch eingestuft wie in grösseren Gemeinden und Städten, in denen sich die Stimmberechtigen tendenziell weniger stark am politischen Geschehen beteiligen und Gemeindeparlamente die Regel sind.

Der Rückzug der Parteien hauptsächlich aus den kleineren Gemeinden widerspiegelt sich auch in unseren Resultaten. Einen bedeutenden Einfluss haben die Parteien in Gemeinden ab einer Bevölkerungszahl von 2’000, während in kleineren Gemeinden das Gewicht der Parteien in den vergangenen Jahren etwas abnahm. Interessant ist die Bedeutung der Vereine, welche aus Sicht der Exekutivmitglieder leicht über derjenigen der Parteien liegt. Da Vereine über die Parteigrenzen hinaus Wirkung entfalten können, wie beispielsweise bei Wahlen, ist es möglich, dass sie in ihrer Bedeutung auch etwas höher eingestuft werden. Spezifische Interessenvertreter wie Wirtschaft, Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften, lokales Gewerbe oder Kirche sowie die Presse haben aus der Perspektive einzelner Akteure insgesamt wenig Einfluss auf die Gemeindepolitik. Aus Sicht der Gemeindeschreiber haben jedoch die Wirtschaft (private Unternehmen, Gewerbe) und die Presse in allen Gemeinden an Einfluss auf die Lokalpolitik gewonnen.

Betrachtet man die identifizierten Einflussmuster lokalpolitischer Akteure, zeichnet sich ein etwas anderes Bild ab. In bevölkerungsreichen Gemeinden und Städten findet Politik vor allem in Strukturen mit organisierten Interessen statt, in denen die Bevölkerung nicht direkt Einfluss nimmt, sondern indirekt über verschiedene Interessenvertreter und Politikvermittler. Bei den ländlichen Einflussstrukturen sind es hingegen die Landwirte, Bürgerinnen und Bürger sowie langjährige Einwohnerinnen und Einwohner, welche die Gemeindepolitik stark beeinflussen. In mittelgrossen Gemeinden bestimmen wiederum vor allem die Behörden in Form von Gemeinderat und Gemeindepräsident. Zu vergleichbaren Einflussmuster gelangte Ladner (1991, 1994) in seiner Untersuchung anfangs der 1990er Jahre. Er befragte in dieser Studie andere Informanten (die Gemeindeschreiber) zum Einfluss ähnlicher Akteure wie in dieser Arbeit. Seine drei identifizierten Einflussmuster entsprechen in hoher Übereinstimmung den in dieser Arbeit festgestellten Machstrukturen. Während sein interessensegmentiertes Einflusspattern zu Beginn der 1990er Jahre für rund 57 Prozent der Gemeindebevölkerung die prägenden lokalen Akteursstrukturen bildeten (Ladner 1994: 318), decken die organisierten Interessen heute, aus Sicht der Exekutivmitglieder, bereits zwei Drittel der lokalen Bevölkerung ab. Die Gemeinderäte (inkl. Gemeindepräsident/in) dominieren hingegen, was die relative Bevölkerungsreichweite anbelangt, heute etwas weniger als noch Ende des 20. Jahrhunderts. Das traditionell-agrarische Einflussmuster von Ladner (1994) lässt sich zwar nicht direkt mit unserem Ländlichen vergleichen, dennoch scheint das Muster, in dem Bauern und Alteingesessene das Sagen haben, eher etwas an Bedeutung gewonnen zu haben.

Mit Blick auf die Debatte zwischen Elitisten und Pluralisten zeigt sich zwar, dass die Mehrheit der Gemeinden gut erkennbare Machtstrukturen (Einflussmuster) aufweisen, bei denen eine bestimmte Gruppe oder Elite, wie etwa die Mitglieder der Exekutive, der Gemeindepräsident oder die Bauern einen massgeblichen Einfluss auf die Gemeindepolitik ausüben. Es handelt sich dabei aber kaum um ein spezifisches Segment der Bevölkerung, wie dies die Elitisten mit ihrer Vorstellung von den oligarchischen Verhältnissen in der Lokalpolitik postulieren. Der Zugang zu politischen Ämtern ist relativ offen. Für ein Grossteil der Bevölkerung in der Schweiz findet die Gemeindepolitik unter pluralistischen Machtkonstellationen statt, sei es durch verschiedenste organisierte Interessengruppen wie Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften oder durch Quartiere sowie lokale politische Parteien, was insgesamt eher der These der Pluralisten recht gibt. Diese Erkenntnisse sind auch methodisch von Interesse, weil der Reputationsansatz in der Kritik steht, per se nur kleine Gruppen von Eliten als Resultat hervorzubringen aufgrund seiner Vorgehensweise (Hoffmann-Lange 2018: 87).

Die Anwendung des Reputationsansatzes hat in dieser Arbeit zudem ein gewichtiger Vorteil aufgezeigt. Er erlaubt es, eine Annäherung an die «wahren» politischen Machtverhältnisse in den Gemeinden zu geben, in dem er den effektiven Einfluss und nicht etwa die formelle Macht von einzelnen, politischen Akteuren erfasst, wie es im Positionsansatz (vgl. Mills 1956) der Fall ist. Mit dem Reputationsansatz sind auch gewisse Nachteile verbunden. Zum einen ist es möglich, dass die Informanten Macht und Einfluss mit Popularität verwechseln. Andererseits beruht im Falle der Exekutivmitgliederbefragung die Beurteilung des Einflusses auf einer Selbsteinschätzung, was die Zweifel an der Objektivität dieser Informanten nährt, wenn sie sich selbst an der Spitze der einflussreichsten Akteure sehen, wie es in dieser Arbeit der Fall ist. Es ist zudem nicht auszuschliessen, dass weitere, potentiell wichtige Akteure in den Umfragen nicht abgefragt wurden. Zumindest haben die Resultate aber gezeigt, dass die Wahrnehmungen der Gemeindeschreiber eine relativ hohe Übereinstimmung mit denjenigen Einschätzungen der Exekutivmitglieder aufweisen, und dass über einen längeren Zeithorizont hinweg.

Notes

1Neben dem Reputationsansatz existieren zwei weitere Forschungsstrategien zur Erfassung von Macht und Einfluss (Drewe 1974): Während sich der Entscheidungsansatz auf die politischen Entscheidungsprozesse und die Akteure, welche daran beteiligt sind, fokussiert, werden beim Positionsansatz diejenigen Akteure oder Gruppierungen zur politischen Elite gezählt, welche die Schlüsselpositionen in den politischen Institutionen besetzen. 

2Im Idealfall müssten wahrscheinlich eine Kombination der verschiedenen Methoden zur Anwendung kommen. 

3Verschiedene Mittelwertvergleiche zeigen, dass es bei der Einschätzung der Einflussstärken lokaler Akteure nahezu keine Abweichungen gibt, wenn die Mittelwerte z.B. nach Parteizugehörigkeit oder Geschlecht analysiert werden. Eine Ausnahme bilden die parteilosen Gemeinderäte: Sie schätzen z.B. den Einfluss von lokalen Vereinen und Parteien wesentlich tiefer ein, als Exekutivmitglieder, welche einer Partei angehören. Auch bei den Gemeindeschreibern zeigen sich keine Unterschiede in der Einflussbewertung lokaler Akteure, wenn deren Mittelwerte nach Parteizugehörigkeit betrachtet werden (Ladner 1994: 318). 

4Es handelt sich um Frage 37 der Exekutivmitgliederbefragung 2018. In der Gemeindeschreiberbefragung 1998 war es Frage 42 und in der Gemeindeschreiberbefragung 2009 Frage 29. Die Fragen wurden jeweils in französischer und italienischer Sprache übersetzt. 

5In der Schweiz verfügen 461 von 2’212 Gemeinden oder 23% der Gemeinden ein Gemeindeparlament (Stand 2019). 

6In vereinzelten Gemeinden gibt es einzig Urnenabstimmungen, vor allem in einigen Gemeinden im Kanton Luzern. Es gibt zudem auch Gemeinden, welche das Versammlungs- und Parlamentssystem kennen, hauptsächlich in den Gemeinden des Kantons Graubünden. 

7Der durchschnittliche Einfluss der Bürger/innen in Gemeinden mit mehr als 10’000 Einwohnende wird in Gemeinden mit Versammlungssystem mit 4.88 (N = 237) und in Gemeinden mit Parlament mit 4.56 (N = 299) bewertet. 

8Quartiere betrifft die subkommunale Ebene wie zum Beispiel in der Stadt Zürich die Kreise 1 bis 12. 

9Berechnung: Pearson Korrelationskoeffizient = 0.593, p < 0.01, N = 4’663. 

10Faktoren sind statistische Konstrukte, welche nicht direkt gemessen und deshalb als latente Variablen bezeichnet werden. Sie fassen die Informationen in den Ursprungsvariablen (abgefragten Akteure) zusammen. Aufgrund ihrer Korrelation mit den Ursprungsvariablen (Faktorladungen) versucht man den Faktoren einen inhaltlichen oder theoretischen Namen zu geben. In der Namensgebung kann somit eine gewisse Willkür nicht ausgeschlossen werden (Ladner 1994: 316). 

11Ursprünglich zeigten die Ergebnisse vier Faktoren. Um die Interpretierbarkeit der Resultate zu vereinfachen, entschlossen wir uns, drei Faktoren zu extrahieren. Der Eigenwert des vierten Faktors lag mit 1.031 zudem sehr knapp an der Grenze des «Kaiser-Kriteriums», welches besagt, dass nur Faktoren extrahiert werden sollen, deren Eigenwert grösser als 1.0 ist (Bortz und Schuster 2010: 415). 

12Da nicht von allen Gemeinden Exekutivmitglieder an der Umfrage 2018 teilnahmen, liegt die Totale Einwohnerzahl unter der Schweizer Gesamtbevölkerung von 8.4 Millionen im Jahr 2016. 

13Die Antworten der Exekutivmitglieder wurden aufgrund des grössten Faktorscores einem der drei Einflussmuster zugeordnet. 

Für diese Analyse wurden die Antworten der Exekutivmitglieder auf Gemeindeebene aggregiert. In gut 70% der Gemeinden haben mehr als die Hälfte der Exekutive geantwortet.

Konkurrierende Interessen

Die Autoren haben keine konkurrierenden Interessen zu erklären.

Literaturverzeichnis

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